Secretário da Fazenda: “Aumento do ICMS irá todo para investimentos”

Benício Costa é o secretário estadual da Fazenda. Foto: Assessoria da Sefaz

Na mais completa e detalhada entrevista já concedida por ele, o secretário de Estado da Fazenda, Benício Costa, explica, com argumentos e números, por que o Governo do Estado se viu obrigado – ou “compelido”, como afirma o secretário – a tomar uma medida altamente impopular e até certo ponto surpreendente na semana passada: elevação da carga tributária estadual.

Ao lado de outros cinco estados do Sul e do Sudeste, o Espírito Santo, em carta assinada pelos secretários fazendários dessas unidades federadas (Benício entre eles) anunciou a elevação da alíquota modal do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de longe a principal fonte de receita dos estados brasileiros. No Espírito Santo, possivelmente a partir de abril de 2024, a alíquota subirá de 17% para 19,5%, podendo incidir sobre o preço final de uma série de produtos.

Benício revela que a decisão vai contra os seus próprios princípios – essencialmente contrário a qualquer aumento de carga tributária –, mas elucida a combinação de fatores que deixaram o Espírito Santo praticamente sem escolha, sendo o mais importante deles o critério previsto na reforma tributária aprovada no Senado para a redistribuição aos estados da parcela retida do IBS (substituto do ICMS) a partir de 2029.

Segundo ele, o aumento da alíquota, que ainda depende de aprovação da Assembleia e sanção do governador, deve representar um incremento de cerca de R$ 700 milhões brutos por ano para os cofres estaduais.

O secretário dá ainda, em primeira mão, uma informação importantíssima: o governo Casagrande pretende direcionar toda essa receita extra para investimentos a partir do ano que vem: “É a nossa intenção”.

Leia a seguir a entrevista completa de Benício Costa:

Por que o Governo do Estado decidiu aumentar a alíquota modal do ICMS praticada no Espírito Santo, de 17% para 19,5%? Foi realmente necessário? O governo se viu sem escolha?

Foi isso. Ficamos praticamente compelidos a aumentar a alíquota, por uma combinação de motivos. Vou começar pelo primeiro, anterior à reforma tributária. Em junho do ano passado, quando houve aquela redução das alíquotas do ICMS de combustíveis, energia elétrica e telecomunicações imposta aos estados por legislação federal, já houve ali uma perda significativa de arrecadação para todos os estados. Essa mudança foi feita na marra, às vésperas da campanha eleitoral. E é importante deixar claro que não foram só os estados que perderam arrecadação. Os municípios também perderam receita, pois 25% do ICMS arrecadado pelo estado é repassado aos seus municípios, por obrigação constitucional. Então essa mudança, com finalidade eleitoral, prejudicou estados e municípios. Aqui no Espírito Santo, a alíquota de ICMS sobre combustíveis, energia e telecomunicações era de 25%. Com a lei federal de junho de 2022, passou a ser de 17%. Para o caixa do nosso estado, desde que essa redução forçada entrou em vigor, já tivemos uma perda de R$ 2,1 bilhões. Isso de agosto de 2022 até outubro de 2023, num intervalo de 15 meses contados desde a vigência da lei. Lá em 2022, quando o Estado sofreu esse baque, já estávamos estimando essa perda, e a perda real ficou mais ou menos dentro do que tínhamos estimado. Bem, quando houve essa perda, alguns estados, logo após a medida, já optaram por aumentar as suas alíquotas do ICMS modal, para compensar essa queda na arrecadação do ICMS sobre combustíveis, energia e telecomunicações. Das 27 unidades federadas, 13 fizeram isso já em 2022, como uma reação imediata. O Espírito Santo decidiu não fazer.

Por que não?

O Espírito Santo é um estado sanado financeiramente. Em relação aos outros, está muito bem. É um estado organizado, com capacidade de endividamento negativo e nota A por 12 anos consecutivos na Capag [índice da Secretaria do Tesouro Nacional que mede a capacidade de pagamento dos estados e municípios]. Então decidimos não aumentar impostos e absorver esse impacto aqui. Mesmo sabendo que o Espírito Santo perderia, optamos por não aumentar a alíquota modal do ICMS como fizeram aqueles outros 13. E aí tudo bem, até a reforma tributária.

Então vamos separar. O Estado decide agora aumentar sua alíquota modal por dois motivos principais. O primeiro é o que o senhor acaba de explicar, anterior à reforma tributária. O segundo é a própria reforma tributária?

É um contexto que se soma. Já houve uma perda, devido à redução forçada da alíquota do ICMS sobre combustíveis. Mas, com o que está proposto na reforma tributária, além dessa primeira perda que já sofremos, o Estado agora teria outra perda. E o Espírito Santo não pode ficar acumulando perdas assim.

E qual seria essa nova perda?

A reforma prevê a unificação de vários impostos hoje existentes em dois, no chamado IVA Dual. Um deles será federal. E o segundo é o Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS. Esse imposto juntará o ISS (municipal) com o ICMS (estadual). A reforma aprovada na Câmara e no Senado Federal prevê um período de transição dos impostos, do ICMS para o IBS, de 2029 a 2032. Durante esse período de transição, o IBS vai começar com uma alíquota menor e depois vai aumentando gradativamente, ao passo que o ICMS vai diminuindo gradativamente. A reforma também prevê a criação de um Conselho Gestor, formado por 54 membros, sendo 27 representantes dos estados e 27 representantes dos municípios. Durante esse período de transição, de 2029 a 2032, esse Conselho Gestor vai reter 80% de todo o bolo do IBS, ou seja, de toda a arrecadação do IBS em todos os estados.

Creio que aí é que está o ponto mais importante: de 2029 a 2032, esses 80% do bolo do IBS serão redistribuídos aos estados pelo Conselho Gestor com base em quais critérios?

Aí é que está o problema. Esses 80% serão redistribuídos para os estados de acordo com a média de arrecadação do ICMS dos estados nos cinco anos anteriores, de 2024 a 2028. Então quem tiver uma média melhor de arrecadação de ICMS de 2024 a 2028 vai comer um pedacinho maior do bolo do IBS a partir de 2029. E tem mais: depois isso vai se expandir até 2078.

Por causa da transição federativa.

Sim. A transição federativa vai durar 50 anos, a partir de 2029. Só que, de 2029 até 2032, tem essa sistemática da redistribuição dos 80% do bolo total do IBS pelo Conselho Gestor. Depois, quando virar de 2032 para 2033, a parcela retida pelo Conselho Gestor sai de 80% do IBS para 90%. E, a partir daí, vai se reduzindo em 2% por ano, até se completar a transição 50 anos em 2078, ou seja, até passar a vigorar completamente a cobrança no destino. Mas aí é que mora o problema, porque, de 2029 a 2032, a parcela retida será de 80%; depois, de 2032 para 2033, passa para 90%. E essa parcela retida será redistribuída com base na média de arrecadação de ICMS de cada estado nos próximos anos, de 2024 a 2028.

Então o que vai determinar a fatia do bolo do IBS que vai para cada estado a partir de 2029 é justamente essa arrecadação do ICMS de 2024 a 2028?

Exatamente. E por isso é tão importante que o Espírito Santo não perca arrecadação de ICMS nos próximos anos. E é isso que as pessoas não entendem. Então o resumo da conversa é o seguinte: o Espírito Santo já absorveu uma perda de R$ 2,1 bilhões, até agora, por conta da lei complementar federal de junho de 2022 que baixou a alíquota do ICMS sobre combustíveis. Aí, agora, vem essa sistemática da reforma tributária. Aí fizemos os cálculos. Então vai botando na cabeça e somando. Já temos R$ 2,1 bilhões de prejuízo por causa da redução da alíquota sobre combustíveis, que é o prejuízo que já absorvemos até agora. Aí, além disso, a reforma tributária retira a tributação da origem e passa gradativamente para o destino. Muda toda a sistemática de tributação que existe hoje. E o nosso estado é um estado com uma população pequenininha, com um pequeno mercado consumidor. É um estado que produz muito mais do que consome. O Ipea fez um estudo e calculou que o Espírito Santo, só com essa mudança da tributação da origem para o destino, pode experimentar uma perda superior a R$ 5,6 bilhões por ano, de 2033 para a frente. Então só essa sistemática, que é o esqueleto da reforma, já prejudica o Espírito Santo. E aí vamos somar tudo: prejuízo de R$ 2,1 bilhões até agora por causa da redução forçada da alíquota do ICMS sobre combustíveis em 2022, mais essa virada de chave da cobrança na origem para a cobrança no destino, que geraria uma perda anual de mais de R$ 5 bilhões para o Estado, e aí veio a cereja do bolo, que gerou todo esse problema: essa regra da redistribuição pela média de arrecadação entre 2024 e 2028 também gera prejuízo para o Estado.

Por quê?

Porque, com os outros estados aumentando a alíquota modal, você fica para trás na alíquota. E, se você fica para trás na alíquota, você terá uma margem menor daquele bolo que será dividido a partir de 2029.

Ou seja, se o Governo do Estado tivesse mantido a decisão de não aumentar a alíquota do ICMS modal, o Espírito Santo poderia acabar sendo prejudicado ou até prejudicando a si mesmo, lá na frente?

Sim! Acho que é muita oportuna aqui a metáfora do bolo. Temos 100% do bolo, dividido entre quatro pessoas. Cada uma tem 25%. E assim todo mundo fica igual, dividindo esse bolo igualmente por quatro. Mas se uma das quatro pessoas aumenta sua fatia em 5%, passa a ter 30%. Se uma segunda pessoa faz o mesmo, também passa a ter uma fatia de 30%. Aí já foi 60% do bolo. Se a terceira pessoa faz o mesmo, também chega a 30%, e aí vai 90% do bolo. A quarta pessoa, que decidiu não aumentar sua fatia, vai ficar com 10% do bolo, sendo que antes tinha 25%.

Aquela única pessoa que fez o seu dever de casa e, por isso, havia decidido não aumentar a alíquota…

E é isso que está acontecendo.

É uma questão de concorrência com os demais estados? E o Espírito Santo, de certo modo, está pagando por ter feito o seu dever de casa e, pelo menos inicialmente, não ter sentido a necessidade e não ter aumentado a alíquota do ICMS modal como outros estados fizeram?

Sim, mas é uma combinação de fatores. E chegou agora um momento em que não temos mais como evitar. Já está na fase final da reforma. Assim como muitos estados, tentamos mudar esse critério de redistribuição da parcela retida, mas foi indo, foi indo… O [Fernando] Haddad até deu uma entrevista, dizendo “Vamos jogar isso para a frente”. Mas, se jogar para a frente, não adianta. O exemplo do bolo é legal, pois mostra que, se eu ficar parado, meu percentual na partilha vai diminuir.

Então o Espírito Santo está reagindo a uma ação coletiva já tomada por outros estados que, neste caso, infelizmente, podem ser considerados concorrentes…

Exatamente, é uma espécie de concorrência. Quero deixar claro o seguinte: a reforma tributária pode até não ter sido a razão de alguns estados terem aumentado sua alíquota modal do ICMS já em 2022, ao contrário do Espírito Santo [até porque a medida desses estados precedeu a reforma tributária do governo Lula]. Só que a consequência da medida tomada por esses estados afeta diretamente o Espírito Santo, por causa do critério de redistribuição do bolo previsto pela reforma tributária. Então, independentemente da causa, a consequência afeta o Espírito Santo. Não importa o motivo. O que importa é que esses fatos estão ocorrendo, e o Espírito Santo precisa reagir a eles.

E tem estados muito fortes entrando nessa onda, como os do Sul e os outros do Sudeste…

Pois é. Quando outros estados das regiões Norte e Nordeste aumentaram as suas alíquotas, fizemos o cálculo e dava até para segurar a onda, digamos assim: “Vamos deixar a nossa alíquota modal em 17%, porque a perda será pouca e tal, e vamos conseguir absorvê-la”. Mas o problema é que depois, São Paulo, Rio e Minas, que são gigantes e representam a maior parte do PIB brasileiro…

Entraram na brincadeira?

Sim, entraram na brincadeira, decidindo também elevar sua alíquota modal. E aí uma proporção maior do bolo entra na brincadeira.

E então o prejuízo do Espírito Santo seria proporcionalmente maior?

Sim, exatamente. Uma coisa é o estado do Acre aumentar a sua alíquota em dois pontos percentuais. Outra coisa é o estado de São Paulo aumentar a sua alíquota em dois pontos percentuais. São Paulo representa cerca de 40% do PIB nacional. Então, se o Espírito Santo ficar parado, vamos sofrer um prejuízo ainda maior.

Vocês estão, de certa forma, respondendo a um efeito manada?

Sim, é um efeito manada. Tínhamos que fazer algo, porque senão, lá na frente, tenho certeza que poderiam chegar e dizer assim: “Quem estava lá foi irresponsável, não fez nada, e hoje o Estado está perdendo”.

Então aumentar impostos agora para os capixabas é uma questão de responsabilidade com o povo capixaba?

Sim, precisamos ter responsabilidade. É isso que estou falando. Não podemos só olhar para o nosso umbigo agora. Isso não vai afetar só o agora, não vai afetar só o mandato do governador. O governador poderia muito bem dizer “não, deixa quietinho”. Mas, lá na frente, poderíamos ser responsabilizados por uma irresponsabilidade cometida agora. Então estou te provando com números, incluindo um estudo do Ipea, que isso é importante neste momento. E fizemos um estudo que mostra: além dos mais de R$ 2 bilhões absorvidos até agora com a redução forçada do ICMS sobre combustíveis, além dos mais de R$ 5 bilhões por ano de perda a partir de 2033 com a transferência da cobrança da origem do produto para o destino, ainda poderíamos amargar uma perda de cerca de R$ 20 bilhões de 2029 a 2078, nos 50 anos de transição, por conta desse critério de redistribuição federativa que levará em conta a arrecadação de cada estado nos próximos cinco anos, de 2024 a 2028. Aí o Estado falou: “É complicado. Estamos toda hora perdendo”. E chegou um momento em que precisamos tomar uma reação, senão poderíamos ser responsabilizados lá na frente por não termos tomado agora a atitude necessária.

Mas o remédio não é amargo demais?

O remédio agora é um pouco amargo? É. E eu sou extremamente contrário a isso.

Em que sentido?

Em aumentar a carga tributária, Sou completamente contra aumentar a carga tributária. Só que, lá na frente, a luz pode nos matar.

De certo modo, ao tomar essa medida, o senhor está indo contra os seus próprios princípios como secretário da Fazenda?

É claro!

Ficou sem escolha mesmo?

Fiquei sem escolha. Estou mostrando para você, com provas, embasado em números, que ficamos numa situação muito complicada. Não dá para ignorarmos isso.

Queria trazer para a nossa conversa a faceta política dessa decisão. O senhor acabou de admitir: é um remédio amargo. E, lá no início da nossa conversa, o senhor também disse: as pessoas não entendem. Para a população em geral, para o cidadão comum, que terá de pagar mais ICMS na aquisição de determinados produtos e serviços no Espírito Santo, é uma medida extremamente impopular. Vocês, incluindo o seu chefe, estão preparados para enfrentar a impopularidade da medida e as críticas que com ela virão?

Já estamos recebendo essas críticas, na realidade. Esse processo foi iniciado desde que fizemos esse anúncio. Mas sabemos que, tecnicamente, é o melhor a se fazer. Tenho minhas convicções técnicas. Estou embasado tecnicamente e sei que, lá na frente, posso ser responsabilizado se não tomar agora essa atitude.

E, com esse aumento da alíquota do ICMS modal de 17% para 19,5%, qual é o ganho de receita que o Governo do Estado espera obter, por ano?

Quero deixar claro que é uma estimativa. Mas, se tudo ficar o mais constante, temos uma estimativa de R$ 700 milhões a mais por ano no caixa estadual.

Isso a partir de quando?

A partir de abril do ano que vem, que é quando começará a produzir efeitos a mudança na alíquota [após a aprovação na Assembleia do projeto de lei a ser enviado por Casagrande e a sanção do projeto pelo governador, até dezembro].

E como será usada essa “receita extra”?

A decisão do governador é que esse “extra”, esse “excesso”, digamos assim, será todo direcionado para investimentos.

Todo? Mais R$ 700 milhões por ano obrigatoriamente em investimentos?

Sim.

Isso estará determinado no projeto de lei a ser mandado para a Assembleia ou é uma decisão política?

É uma decisão política, por enquanto. Mas podemos verificar se fazemos alguma normativa para isso, por meio de decreto.

Pode ir para o Fundo Soberano?

Pode. Pode ir uma parte para o Fundo. Mas o ideal é investirmos. Ou cria-se um fundo ou investe-se diretamente. E o Espírito Santo hoje já é um estado que investe muito. Nosso nível de investimento é altíssimo.

O senhor acha que isso dará uma resposta não só aos críticos, mas à população que com certeza está reclamando ou, quando sentir no bolso, vai reclamar de ter de pagar mais impostos? Isso pode dar um sentimento geral mais positivo de que esse dinheiro arrecadado está se revertendo em benefícios para a sociedade?

Claro! O grande problema de você pagar um imposto não é nem o imposto em si. É você não ter a sensibilidade de que aquele dinheiro que você está pagando está retornando para você em forma de serviços. Acho que esse é o grande problema do Brasil. Pagamos muitos impostos, mas não sentimos que isso está sendo devolvido para nós na forma de serviços públicos. Tem países de primeiro mundo com carga tributária igual à nossa ou até maior, mas lá você consegue ver o retorno dos impostos.

Esse é um compromisso, então, secretário? Um compromisso do atual governo e do governador, de que toda a arrecadação adicional gerada por essa medida de aumento do ICMS modal vai se reverter em favor da sociedade na forma de investimentos?

Vai. Vai se reverter na forma de investimentos. Essa é a nossa intenção. O governador tem essa ideia, até porque o nosso estado está sanado. É um estado que tem essa saúde financeira. Então a ideia é essa. Agora, quero deixar claro que esses R$ 700 milhões a mais são uma estimativa, pois isso depende de uma série de variáveis do mercado, como crescimento de PIB, inflação, mercado consumidor. E é bom frisar também que a estimativa é de R$ 700 milhões brutos a mais por ano, mas é preciso descontar os 25% destinados aos municípios e uma parcela que vai para o Fundeb. Então, para o Estado mesmo, sobra menos.

A alíquota modal incide sobre quais produtos e serviços?

Não incide sobre todos os produtos. A alíquota modal é a regra. Existem as outras alíquotas de ICMS que são as alíquotas específicas. Combustíveis não entram na modal, têm uma alíquota específica. Energia e telecomunicações entram na modal. Itens da cesta básica, que muita gente pergunta, não entram. Itens que tenham benefício fiscal também não entram, pois têm uma dinâmica de tributação própria, que não será afetada.

Mas essa carga tributária maior não vai doer no bolso do contribuinte capixaba? E como é que vai funcionar? Na aquisição de cada produto ou serviço em território capixaba sobre o qual incide a modal, o consumidor terá de pagar uma alíquota de 19,5% incorporada ao preço final daquele produto ou serviço?

Estamos aumentando só 2,5 pontos percentuais. Tem estados que aumentaram mais. O que quero dizer é: se você aumentar 2,5 pontos numa alíquota de ICMS que é um dos tributos que incidem na cadeia do produto, quanto isso vai gerar de aumento para o contribuinte? Na minha visão, não era nem para ter aumento para o contribuinte, porque esse aumento é muito pouco.

Como assim?

Esse aumento não deveria se refletir lá no final, para o consumidor do produto. Mas às vezes as pessoas usam esse aumento da alíquota como argumento para aumentar o preço final do produto para o consumidor, ou seja, para repassar esse aumento para o consumidor no preço final do produto. Esse é um grande problema no Brasil também. Vamos fazer uma conta básica aqui. Vamos supor que o consumidor vai lá e compra um par de tênis, por R$ 200,00. Hoje, o ICMS modal no Espírito Santo é 17%, e ele está pagando R$ 200,00 nesse par de tênis. Vamos supor que todo o aumento do ICMS, esses 2,5 pontos adicionais, sejam repassados para o preço do produto. O consumidor, nesse caso, não pagaria mais R$ 200,00, mas R$ 205,00. Você vê que, para o consumidor final, não é um aumento tão expressivo. Sem falar que esses 2,5 pontos são diluídos. Uma parte pode ser repassada para o consumidor, mas outra parte pode ser absorvida pelo próprio lucro das empresas. O ideal era que isso acontecesse, que o empresário não repassasse todo o valor para o consumidor.

Em síntese, o Governo do Estado decide agora elevar a cobrança do ICMS modal para que o Espírito Santo não fique para trás e não acabe se prejudicando por deixar de tomar uma medida que já foi ou já está sendo tomada por quase todos os outros estados, “concorrentes” na divisão do bolo?

É isso. Fomos compelidos.

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