Especial Reforma Tributária: boa para o Brasil, perigosa para o Espírito Santo

Marcelo Altoé é secretário estadual da Fazenda. Crédito: Secom

Que a reforma tributária é bem-vinda, não cabe a menor discussão. Mais que bem-vinda, é importante, necessária e longamente aguardada por gestores públicos, empresários e contribuintes em geral no Brasil inteiro. Ao mesmo tempo, quando se desce ao específico, a primeira parte da reforma, centrada na tributação do consumo, pode ter efeitos colaterais muito danosos para a economia do Espírito Santo.

Em alguns pontos fulcrais, o texto-base das duas PECs (45/2019 e 110/2019) em tramitação na Câmara, a serem votadas no plenário antes do recesso de julho, contêm riscos embutidos e “armadilhas” não só para o Governo do Estado como também para empresas instaladas em terras capixabas – cujos representantes, com razão, estão em estado de alerta.

Quem reforça esse alerta geral é o homem que pode falar com maior propriedade sobre o assunto em nome dos capixabas: o secretário estadual da Fazenda, Marcelo Altoé, que, no âmbito do Comsefaz (Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal), tem defendido uma série de propostas a serem apresentadas ao Fórum dos Governadores, para subsidiar os movimentos políticos de cada um junto ao Congresso e ao Governo Federal.

Altoé destaca os dois pontos mais preocupantes, que constituem as maiores ameaças para os cofres e interesses econômicos do Espírito Santo: a mudança na forma de cobrança e recolhimento do ICMS (imposto que, com o ISS, será unificado no IVA Subnacional) e o fim da concessão de incentivos fiscais pelos estados.

Ambos correspondem a premissas inegociáveis de qualquer proposta de reforma. O Estado não tem como revertê-las e já entra nesta batalha preparado para amargar alguma perda arrecadatória, pois é certo: alguma perda haverá, só não se sabe ainda em que grau. O que resta aos representantes políticos do Espírito Santo é lutar junto ao Congresso e à União para tentar minimizar o tamanho dessa inevitável perda.

Os pontos positivos e consensuais

Segundo Altoé, é preciso antes de tudo ressaltar e exaltar os aspectos gerais positivos da reforma, aos quais ninguém em sã consciência se opõe:

“Falar em ser favorável à reforma tributária é muito fácil. Na verdade, estamos falando de reformas tributárias, porque agora estamos discutindo a reforma na tributação do consumo, depois teremos a reforma na tributação da renda e depois na tributação da folha. Não sabemos o que será o resultado final dessas três reformas de que está se falando. A nossa preocupação começa por aí. Agora, pressupõe-se que a primeira das reformas, tratando do consumo, traz premissas importantes para qualquer sistema tributário no mundo.”

Que premissas são essas?

“Menor complexidade, redução do número de tributos, não aumento de carga tributária, maior transparência em prol do contribuinte, amplitude do creditamento em favor do contribuinte… Se isso acontecer, no geral vai ser positivo, pois isso tudo em tese fortalece o crescimento econômico. As premissas de que a reforma parte e a experiência mundial onde reformas assim foram feitas são inquestionáveis. Isso não é minha opinião, nem de A, B ou C. São as conclusões de inúmeros estudos. Portanto, nas premissas gerais, todo mundo concorda com a reforma e a aceita”, reconhece Altoé.

Os problemas surgem quando se começa a adentrar os pontos específicos. Como diz o secretário, “o diabo mora nos detalhes”. Aí os municípios, os estados e os vários segmentos econômicos começam a se digladiar. Todo mundo quer a reforma, mas cada um defende a “sua reforma”, e ninguém entra neste debate predisposto a ceder nem a perder (isto é, pagar mais, abrindo mão de receitas no caso dos entes subnacionais e de benefícios e isenções no caso de empresas e setores da economia).

“Ser a favor da reforma é fácil, porque as premissas são óbvias e empiricamente comprovadas. Agora, quais são os aspectos ruins para o Espírito Santo?”, questiona o secretário, retoricamente. Ele mesmo responde.

1. Transferência do local de arrecadação do ICMS

Com a reforma, o ICMS e o ISS se tornarão um imposto único, o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), ou IVA Subnacional.

O primeiro aspecto fundamental é a mudança radical na sistemática de cobrança do ICMS, com a tributação sendo transferida da origem para o destino do produto, ou seja, do local da produção para o local do consumo.

A transferência em si, reconhece Altoé, é um dos pilares da reforma tributária, uma das suas premissas mais básicas, à qual, portanto, não adianta se opor.

“O IVA, em qualquer lugar do mundo, sem exceção alguma, pressupõe que o recurso do tributo seja dirigido ao destino, ou seja, onde está o consumidor final daquela mercadoria. Por que isso é ruim para o Espírito Santo? Porque, como a gente vive com o sistema tributário atual ‘desde que o mundo é mundo’, o ICMS hoje é devido em favor do local de origem, onde está o comerciante, o industrial, aquele que produz aquela mercadoria que vai ser consumida por alguém.”

Esse modelo atual de tributação, “retendo” o recolhimento do ICMS no estado de origem, é muito benéfico para o Espírito Santo. Com população pequena, o Estado tem muito maior vocação para ser produtor que para ser consumidor. Proporcionalmente, tem um parque industrial bem maior que um mercado consumidor interno.

Essas empresas instaladas aqui – muitas delas atraídas por incentivos fiscais – direcionam boa parte da sua produção para o mercado consumidor de outros estados, recolhendo ICMS aos cofres do Espírito Santo, o estado de origem. A inversão dessa dinâmica, em benefício dos estados de destino (consumidores), tende a ser ruinosa para a economia do Espírito Santo, impactando muito negativamente a arrecadação estadual.

Hoje, o secretário prevê uma perda anual da ordem de R$ 3,2 bilhões para os cofres capixabas, com essa inversão da cobrança – cerca de 20% de todo o ICMS que o Estado arrecada. Para se ter uma ideia, a receita total prevista pelo governo Casagrande no orçamento estadual deste ano é de R$ 22,5 bilhões. A perda estimada, portanto, corresponde a 14,2% da receita anual total do Espírito Santo.

“Qual foi a trajetória do Espírito Santo, inclusive muito copiada por outros estados da federação? Foi uma política de concessão de benefícios fiscais, dentre outros fatores de atração. Isso foi muito importante na trajetória do Espírito Santo, que assim se transformou num estado produtor. Só que, torno a dizer, a tributação no destino é assim no mundo todo”, explica Altoé.

Essa inversão, portanto, é a pedra fundamental de qualquer proposta de reforma tributária e, na discussão com os outros estados, não há como o Espírito Santo lutar contra esse ponto pacífico. Seria entrar numa batalha já perdida. “Não dá para você querer uma reforma que mantenha a tributação na origem. Isso equivale a ser contra a reforma”, resume o secretário, pragmaticamente.

O que fazer, então? Como o Estado pode se defender dessa mudança, tentando atenuar ao máximo um prejuízo certo? O secretário responde: criando um período transitório o mais dilatado possível.

“Como esse ponto é inegociável numa reforma tributária, a defesa que nós temos é que haja uma transição federativa em que vá havendo uma mudança gradativa dessa tributação. Quanto mais longa essa transição federativa, melhor para o Espírito Santo. A proposta que nós defendemos é que, nessa mudança da tributação na origem para a tributação no destino, a arrecadação seja feita no destino, pelo Conselho Federativo a ser criado, só que o repasse do recurso financeiro seja gradativo. Há várias propostas relativas a esse período de transição. A que defendemos é que seja uma transição de 52 anos. Tem outra proposta prevendo 40 anos.”

Nesse caso, no decorrer do tempo, o Conselho Federativo fará repasses cada vez maiores para os estados-destino e cada vez menores aos estados-origem, com percentuais variando de maneira escalonada ao longo desses 52 anos, até a transição se completar (com 100% dos recursos ficando enfim com o estado-destino e nada com o estado-origem).

Essa transição federativa bem longa, com uma mudança escalonada, visa suavizar o impacto negativo para os estados produtores como o Espírito Santo, diluindo a perda de arrecadação ao longo desse meio século.

2. Extinção dos incentivos para empresas; fim da guerra fiscal e da renúncia fiscal voluntária

Outra premissa elementar no debate da reforma tributária, contra a qual não adianta lutar nem espernear, é o fim da guerra fiscal entre as unidades federativas, com a extinção dos incentivos fiscais. Ocorre que a concessão de tais incentivos foi, nas últimas décadas, a grande mola propulsora da economia capixaba, principalmente no que diz respeito à formação de seu parque industrial. Foi o que permitiu ao Espírito Santo consolidar-se como estado produtor.

As duas PECs da reforma preveem uma transição de alguns anos do ICMS e do ISS para o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), até os dois primeiros serem completamente extintos e substituídos pelo novo imposto unificado. Durante esse período de transição, a cada ano, as alíquotas do ICMS e do ISS serão reduzidas gradualmente e a do IBS ampliada, na mesma proporção, para repor a arrecadação.

Ocorre que os incentivos fiscais concedidos a empresas pelo Espírito Santo (e também por outros estados) só se aplicam ao ICMS. Assim, além de conviver por alguns anos com dois sistemas, as empresas beneficiadas com incentivos fiscais (alíquota menor de ICMS) terão um benefício cada vez menor ao longo dessa transição, até perdê-lo por completo.

Altoé não concorda com isso. Se no caso da mudança do local de tributação do ICMS o secretário defende uma transição alongada ao máximo, neste caso o que ele defende é que não haja transição, mas adiamento dos efeitos das novas regras.

“Por meio dos benefícios fiscais concedidos, o Espírito Santo conseguiu se consolidar como um estado produtor. Não só no Espírito Santo, mas no Brasil inteiro, empresas têm direito aos benefícios fiscais até 2032. As duas PECs, tanto a 45 como a 110, têm uma transição federativa para os estados, mas também para os contribuintes [as empresas que recolhem os impostos]. É dessa transição que estamos falando agora. Uma PEC fala de uma transição de quatro anos, outra fala de uma transição de seis anos, e as empresas terão que conviver com dois sistemas. No Comsefaz, defendemos que não seja feita essa transição do IBS. Nesse caso, o ICMS fica até 2032 do jeito que é hoje e, a partir de 2033, passaria a viger integralmente o IBS.”

Por que o Governo do Estado defende essa ideia? O secretário responde, vislumbrando dois problemas para os empresários:

“Para o contribuinte, tem dois lados ruins de essa transição ser feita ao mesmo tempo, IBS e ICMS. Primeiro que, durante esse período, os contribuintes teriam que conviver com duas sistemáticas. Se o ICMS já é complexo, ele vai ter que trabalhar com o ICMS e o IBS. Segundo ponto: vai haver por parte de todas as empresas Brasil afora que têm benefícios fiscais uma insegurança jurídica sobre usufruir esses benefícios. Por quê? Porque essa transição faz com que, a cada ano, vá aumentando o IBS e diminuindo o ICMS. A partir do momento que vai se reduzindo o ICMS, essa empresa que está gozando do benefício do ICMS vai perdendo um pouquinho daquele benefício fiscal. Como isso será resolvido? Isso não está em lugar nenhum. Então, postergando para 2033, a gente mataria esse problema.”

Fundo de Desenvolvimento Regional

Para resolver o problema da perda de competitividade dessas empresas, o que as PECs em tramitação preveem é a criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional, instrumento que, em teoria, fará a compensação financeira para as empresas prejudicadas com o fim dos incentivos fiscais.

A falta de garantias nesse sentido está levando industriais instalados no Espírito Santo a perder o sono.

O Estado tem muitas empresas beneficiadas por incentivos fiscais – muitas das quais inclusive vieram para cá por conta disso –, mas que deixarão de usufruí-los a partir da reforma tributária, sendo obrigadas assim, obviamente, a recolher mais impostos aos cofres públicos.

O que o Governo do Estado defende para aliviar as perdas desses empresários que escolheram o Espírito Santo para desenvolver suas atividades?

Em primeiro lugar, Altoé defende mudanças na redação da PEC 110/2019 de modo a assegurar que os recursos desse Fundo de Desenvolvimento Regional serão mesmo revertidos para as empresas. Hoje, os empresários não têm a menor garantia de que serão mesmo contemplados.

“Da forma que está na PEC, os recursos desse fundo serão usados ‘prioritariamente’ para compensar empresas pelas perdas com a extinção de incentivos fiscais que as contemplavam. Na redação do projeto, defendo que o termo ‘prioritariamente’ seja substituído por ‘obrigatoriamente’. Para você ter uma ideia, nas reuniões do Comsefaz, tem muitos secretários estaduais defendendo que essa verba não deve ser destinada às empresas prejudicadas, mas aos cofres do próprio estado, que poderá então definir como melhor utilizá-la. Entre eles, o secretário da Fazenda da Paraíba, estado do relator da PEC na Câmara dos Deputados [o deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB)].”

Por sua vez, o Governo do Espírito Santo não tem dúvida: os recursos desse fundo devem seguir integralmente para os contribuintes. “É lógico! Devem ir para as empresas, para compensar os benefícios que elas vão perder no curso dessa transição”, afirma Altoé.

O segundo ponto é: como tais empresas serão restituídas?

Aí vem a segunda proposta de Altoé: a criação de um Fundo de Compensação específico para esse fim. “Somos contra a transição, mas, se ela houver, defendemos que exista um fundo específico, que estamos chamando de Fundo de Compensação Temporário, exclusivamente para que a União faça o repasse do recurso financeiro para que as empresas sejam restituídas. Mas isso é algo muito polêmico”, admite o secretário.

Um terceiro problema é o volume de dinheiro público a ser reservado pela União para esse fundo a ser criado. A princípio, o Fundo de Desenvolvimento Regional só terá R$ 40 bilhões. “Isso não dá nem para o cheiro”, estima o secretário.

Pelas contas de Altoé, para restituir as perdas estimadas de todos os contribuintes no Brasil inteiro com o fim dos benefícios fiscais, serão precisos pelo menos R$ 120 bilhões. “E outra: qual será a origem desse recurso? De onde virá esse dinheiro?”, questiona ele.

Conclusão: “Os empresários correm um risco muito grande em relação a essa transição”, adverte Altoé.

Hoje, com suas políticas de incentivos fiscais, o Espírito Santo deixa de arrecadar de empresas aqui instaladas cerca de R$ 3,9 bilhões por ano, o que corresponde a 17,3% da receita anual do Estado. Esse é o tamanho atual da nossa renúncia fiscal. E é o valor anual que precisaria ser restituído a tais empresas pela União.

Por que abrir mão de tributos é positivo para o Espírito Santo?!?

Mas, esperem, estamos falando essencialmente de “renúncia fiscal voluntária”. Ao praticar incentivos fiscais, o Estado abre mão voluntariamente de receita tributária da ordem de quase R$ 4 bilhões por ano.

Se o Estado está abrindo mão de uma receita tributária bilionária, por que essa política de incentivos fiscais é positiva para os cidadãos capixabas? E mais: como é que o Estado perde com a extinção dos incentivos fiscais, conforme prevê o texto da reforma tributária? Por que perde receita tributária deixando de praticar os incentivos fiscais? Não seria exatamente o contrário?

O raciocínio do governo Casagrande, como o de qualquer governo que pratique incentivos fiscais, é o seguinte:

Para começar, não é que o Estado esteja “abrindo mão de R$ 3,9 bilhões por ano” por um motivo simples: essas empresas só vieram para o Espírito Santo justamente por conta desses atraentes benefícios oferecidos pelo governo estadual, nos programas Compete-ES e Invest-ES. Não fosse por isso, muitas delas nem teriam se instalado aqui e então, em vez de recolher menos impostos aos cofres estaduais, recolheriam… zero.

Em segundo lugar, ao se instalarem no Espírito Santo, tais empresas não só pagam impostos diretamente (ainda que em volume menor) como geram empregos, renda e, em alguns casos, uma cadeia produtiva formada ao seu redor; movimentam a economia local e aquecem o mercado interno, gerando um círculo virtuoso de crescimento e, consequentemente, mais impostos para o Estado, de maneira indireta.

Marcelo Altoé explana:

“Vou te dar o exemplo mais simples para você entender. Vamos pensar no setor atacadista, que é muito forte no Espírito Santo. Qual é a condição para a empresa do setor atacadista receber o benefício do Compete-ES? Ela tem que ter, pelo menos, cinco funcionários novos, contratados no Espírito Santo. E, em vendas para fora do Estado, ela paga 1,14% de ICMS. Esse 1,14% só existe porque ela veio para cá. Se não tivesse vindo, seria zero.”

Na visão do governo, acabar com isso sem mais nem menos é injustiça com o empresário que só veio para cá por causa desse benefício e que de repente, com a reforma tributária, não poderá mais usufruí-lo. É justamente por isso, acredita Altoé, que essa empresa deve ser devidamente compensada pela União, recebendo os recursos de um Fundo de Compensação.

“Mas tenho seríssimas dúvidas de que isso vá chegar para as empresas porque, volto a dizer, tem secretário da Fazenda que acha que esse dinheiro deve ir para o bolso do Estado. Há um risco desgramado de judicialização. Não dá para contar com isso”, alerta, realista, o secretário da Fazenda.

Atualização

A entrevista do secretário Marcelo Altoé foi concedida à coluna no dia 16 de junho. No dia 19, em seminário sobre a reforma tributária promovido na Assembleia Legislativa, o Governo do Espírito Santo apresentou um documento com sete propostas, em mãos, para o relator do projeto na Câmara Federal, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), o coordenador do Grupo de Trabalho na Câmara, deputado Reginaldo Lopes (PT-MG), e o secretário extraordinário da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda, Bernad Appy.

A segunda proposta do documento, relativa à transição federativa, é diferente da que o secretário da Fazenda havia apresentado na entrevista. O governo Casagrande, no fim, decidiu encampar a proposta de uma transição de 23 anos, com a instituição de um seguro-receita até o 46° ano para minimizar as perdas de estados como o Espírito Santo.